Guerra Fiscal no âmbito do ICMS: influências da Reforma Tributária

A chamada “Guerra Fiscal” representa um dos fenômenos mais controversos do federalismo brasileiro. Trata-se da disputa travada entre os Estados (e também o Distrito Federal) para atrair empresas e investimentos, utilizando como principal instrumento a concessão de benefícios fiscais atrelados ao ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços).

Tais benefícios assumem diversas formas, como a redução de alíquotas, concessão de créditos presumidos, isenções e diferimentos. Em teoria, esses incentivos são apresentados como mecanismos de estímulo ao desenvolvimento regional, especialmente por Estados historicamente menos industrializados ou com menor capacidade arrecadatória, como os das regiões Norte e Nordeste. Contudo, na prática, a guerra fiscal revela-se mais um sintoma de desequilíbrio federativo e de erosão das finanças públicas do que um verdadeiro instrumento de justiça econômica.

Sob o ponto de vista jurídico, a Constituição Federal, em seu art. 155, §2º, XII, g, determina que a concessão de incentivos e isenções de ICMS deve ser disciplinada por lei complementar. Essa regulação ocorreu por meio da Lei Complementar nº 24/1975, que condiciona a validade de qualquer benefício fiscal à aprovação unânime dos Estados no âmbito do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária). O problema surge quando, desrespeitando essa exigência, diversos Estados passaram a conceder unilateralmente tais benefícios, criando um verdadeiro ambiente de ilegalidade institucionalizada. Nesses casos, os incentivos, ainda que atrativos para empresas, são considerados ilegais por falta da necessária aprovação colegiada.

Os efeitos dessa disputa são de fácil percepção. Em primeiro lugar, há clara violação do pacto federativo. A lógica cooperativa, que deveria orientar as relações entre os entes da Federação, é substituída por um jogo predatório em que cada Estado tenta atrair investimentos em detrimento dos demais. Essa competição desleal não reduz desigualdades regionais, mas, ao contrário, aprofunda-as: Estados mais ricos conseguem oferecer benefícios mais consistentes, enquanto os mais pobres sacrificam sua arrecadação em troca de resultados muitas vezes efêmeros.

Outro ponto crítico é a insegurança jurídica. Empresas que usufruem desses incentivos correm o risco de, futuramente, terem seus créditos de ICMS glosados ou de serem alvo de autuações fiscais, caso os benefícios sejam judicialmente questionados. Essa instabilidade compromete a previsibilidade necessária ao ambiente de negócios e gera um passivo tributário que pode se revelar devastador.

Do ponto de vista fiscal, a denominada guerra traduz-se numa verdadeira corrida ao fundo do poço. Ao conceder isenções e reduções, os Estados corroem sua própria base de arrecadação, tornando-se dependentes de políticas compensatórias e cada vez mais frágeis financeiramente. A aparente “atração de investimentos” revela-se, em longo prazo, um mecanismo de empobrecimento coletivo; o aumento exponencial de litígios tributários também merece destaque.

O STF, por sua vez, vem sendo constantemente provocado a decidir sobre a validade de incentivos concedidos à margem da LC 24/75, consolidando jurisprudência firme no sentido da inconstitucionalidade dessas práticas.

Nesse cenário, o Supremo Tribunal Federal tem exercido papel de contenção. Em precedentes, a Corte declarou a inconstitucionalidade de benefícios concedidos unilateralmente por Estados, reafirmando a exigência de aprovação no CONFAZ e a proteção do pacto federativo. Todavia, consciente da gravidade e da extensão do problema, o STF também passou a aplicar frequentemente a técnica da modulação dos efeitos de suas decisões, evitando que a declaração de inconstitucionalidade retroaja e desorganize por completo a vida econômica das empresas. Essa postura revela tanto uma sensibilidade pragmática quanto uma constatação incômoda: a guerra fiscal tornou-se tão enraizada que sua repressão pura e simples poderia gerar colapso jurídico e econômico.

A pressão gerada por esse quadro levou à aprovação da Lei Complementar nº 160/2017, que buscou dar uma saída política ao impasse. A norma permitiu a convalidação de benefícios fiscais concedidos até 2017, mesmo sem a unanimidade do CONFAZ, exigindo apenas a aprovação por dois terços dos Estados e um terço das regiões. Além disso, estabeleceu prazos de vigência para os incentivos, variando de acordo com o setor econômico, o que permite sua extinção gradual ao longo de até 15 anos.

E o que a REFORMA TRIBUTÁRIA tem de conexão com a Guerra Fiscal no âmbito do ICMS?

Bom, a conexão é notória. Como se sabe, a Reforma Tributária aprovada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 propôs a substituição de tributos como ICMS, IPI, PIS e COFINS por um imposto de base ampla denominado IBS (Imposto sobre Bens e Serviços). Reacendeu-se, desse modo, o debate sobre o fim da guerra fiscal e a possibilidade de uma reorganização mais racional do sistema tributário brasileiro – A reforma busca uniformizar a tributação sobre o consumo e, em tese, encerrar a prática predatória da concessão unilateral de incentivos fiscais pelos Estados. A promessa central é simples: ao concentrar em um imposto nacional, com legislação uniforme e incidência no destino da operação (onde ocorre o consumo e não mais a produção), os Estados perdem o poder de atrair empresas por meio da manipulação da tributação na origem, mecanismo que sustentou a guerra fiscal durante décadas.

Esse desenho possui méritos inegáveis. A legislação uniforme reduz distorções, simplifica o sistema e proporciona maior segurança jurídica. A mudança do critério da arrecadação para o destino corrige uma distorção histórica do ICMS, que privilegiava Estados industrializados em detrimento dos consumidores localizados em regiões menos desenvolvidas. Além disso, a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional tem como objetivo mitigar as inevitáveis perdas de arrecadação dos Estados mais dependentes da guerra fiscal, oferecendo uma compensação que, em teoria, equaliza as disparidades econômicas. Soma-se a isso a previsão de extinção gradual dos incentivos fiscais do ICMS até 2032, um prazo extenso, mas necessário para evitar rupturas abruptas.

A substituição do ICMS pelo IBS, porém, não altera, por si só, a tendência dos Estados em buscar mecanismos alternativos de diferenciação fiscal. A experiência brasileira demonstra que, quando proibida em uma área, a guerra fiscal tende a se deslocar para outras bases tributárias ou mesmo para políticas extrafiscais de subsídios e financiamentos. Além disso, é claro que ainda é muito cedo para inferir se essas mudanças funcionarão, tendo em vista que o cenário hipotético é sempre bem diferente do real.

É preciso reconhecer, por fim, que a guerra fiscal foi, por muitos anos, o único instrumento de que dispunham Estados menos industrializados para competir no mercado interno. Ainda que juridicamente ilegítima e economicamente nociva em longo prazo, a prática respondia a uma realidade política: a incapacidade de se oferecer alternativas reais de desenvolvimento regional.

Desse modo, resta a torcida para que a Reforma Tributária traga soluções que gerem uma política consistente para o cenário tributário nacional. Ao contrário, se essas soluções não surtirem efeitos, a eliminação da guerra fiscal pode simplesmente aprofundar as desigualdades, agora sem que os Estados menos desenvolvidos disponham sequer dos “meios” que antes utilizavam.